Als die Schweiz im Steuerstreit unter den Druck der USA geriet, wurde der Ruf nach einem Souveränitätsschutzgesetz laut. Nach einem Bericht des Bundesamtes für Justiz fehlt es an gesetzlichen Mittel, wenn ausländische Behörden versuchen, in der Schweiz ausländisches Recht anzuwenden, das gegen die Schweizer Rechtsordnung verstösst.
Diese und andere Rechtslücken will der Bundesrat nun mit einem neuen Gesetz füllen, wie das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) am Mittwoch mitteilte. Ein Entwurf des Zusammenarbeits- und Souveränitätsschutzgesetzes geht bis zum 31. Mai 2013 in die Vernehmlassung.
Ergänzung zu Notrecht
Als Paradebeispiel problematischer Zusammenarbeitsformen mit dem Ausland gilt die von den USA erzwungene Herausgabe von Kundendaten der Grossbank UBS. Der Bundesrat wies damals die Finanzmarktaufsicht (FINMA) unter Berufung auf die Verfassung an, die Herausgabe zu genehmigen. Die USA hatte der UBS mit einer Anklage gedroht.
Das Gesetz soll dem Bundesrat eine Handhabe bieten, nicht auf Notrecht zurückgreifen zu müssen, wenn ausländische Behörden ausländisches Recht durchsetzen wollen. Ist die Souveränität in Gefahr, soll der Bundesrat unter anderem die Weitergabe von Informationen verbieten oder verordnen können. Dazu gehören namentlich Bankkundendaten.
Zudem könnte der Bundesrat auch Dokumente beschlagnahmen, Datenträger blockieren oder Geschäftstätigkeiten eines Unternehmens unter staatliche Aufsicht stellen. Mit der Aufsichtsklausel nimmt der Bundesrat auf Wunsch der FINMA besonders die Banken ins Visier.
Das Gesetz formuliert auch die Voraussetzungen, wann der Bundesrat zu solchen Massnahmen greifen kann. Dies ist der Fall, wenn ausländische Behörden die schweizerische Rechtsordnung missachten, Verfahren umgehen oder einseitige Zwangsmassnahmen ergreifen.
Der Bundesrat will mit der neuen Regelung eine Lösung schaffen für Fälle wie jenen der UBS. Er will aber auch ein Dilemma aufheben: Heute ist zwar die unerlaubte Weitergabe von Daten - wie beispielsweise Bankkundendaten - verboten.
Der Bundesrat füllt Rechtslücken. /
Vorgängig verhindern kann der Bundesrat solche Handlungen jedoch nicht. Das Parlament forderte in einer überwiesenen FDP-Motion Möglichkeiten dazu.
Kriterien für Bewilligungen
Zu heissen Diskussionen führt immer wieder der Artikel 271 des Strafgesetzbuches, nach dem Handlungen für fremde Staaten verboten sind, sofern nicht eine Bewilligung vorliegt. Zuletzt bewilligte der Bundesrat mehreren Banken, Daten ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in die USA zu schicken.
Nach welchen Kriterien die Regierung solche Bewilligungen erteilen kann, ist heute kaum geregelt. In Zukunft listet das Gesetz auf, worauf es ankommt. Der Bundesrat ist zu einer Interessenabwägung verpflichtet. Keine Bewilligung erteilt der Bundesrat, wenn der Schutz der Rechtsordnung oder Souveränität höher zu gewichten sind als andere Interessen.
Für eine Bewilligung muss der Bundesrat unter anderem die Rechtsstaatlichkeit, das aussenpolitische Interesse an der internationalen Zusammenarbeit sowie die Auswirkungen auf die Volkswirtschaft in Betracht ziehen.
Bewilligungen erteilen dürfen nach dem Entwurf die Eidgenössischen Departemente sowie die Bundeskanzlei in ihren jeweiligen Gebieten. Handelt es sich jedoch um einen Fall «von grosser Bedeutung», ist der Bundesrat zuständig. Bewilligungen zur Zusammenarbeit in Steuerfragen gehören stets zu diesen bedeutenden Fällen.
Mindeststandards schaffen
Enthalten sind im Gesetz auch Grundsatzregeln zur Frage, wann und unter welchen Umständen die Schweiz zur Zusammenarbeit mit dem Ausland bereit ist. Heute unterscheiden sich die Regelungen zur internationalen Zusammenarbeit je nach Gebiet stark. In Fragen wie der Seuchenbekämpfung sind sie weitgehend unbestritten, bei Steuerfragen dagegen äusserst kontrovers.
Der Bundesrat strebt nun Mindeststandards an. Allerdings bleiben spezielle Regelungen vorbehalten, explizit ist dies bei Steuerfragen der Fall.
